日前，記者就美國(guó)新頒《能源政策法》的特點(diǎn)以及對(duì)我國(guó)的借鑒意義等問(wèn)題，采訪了中電聯(lián)專職顧問(wèn)、中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)葉榮泗。記者：近日，美國(guó)剛剛通過(guò)了一部新的能源法---《能源政策法2005》，我們知道您目前正在研究能源法律方面的問(wèn)題，所以想請(qǐng)您介紹一下這部新的能源法。首先，請(qǐng)您談一下這部美國(guó)新的能源法有哪些特點(diǎn)?葉榮泗：據(jù)我所知，從上個(gè)世紀(jì)70年代初能源危機(jī)出現(xiàn)以來(lái)，美國(guó)出臺(tái)了3部綜合性的能源政策法，前兩部能源政策法分別于1978年和1992年頒不實(shí)施。
今年8月布什總統(tǒng)簽署的這部新的能源法，結(jié)合美國(guó)自1992年以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中遇到的能源新情況，面對(duì)新的世紀(jì)世界能源格局的實(shí)際，對(duì)1992年能源政策法進(jìn)行了全面地修改和完善。可以說(shuō)，《能源政策法2005》是美國(guó)迄今為止包含內(nèi)容最廣泛的能源法律。這部能源法主要特點(diǎn)如下：
一是適應(yīng)了新形勢(shì)。新的能源法較好地適應(yīng)了美國(guó)能源面臨的新形勢(shì)。解決了諸如減少對(duì)國(guó)外能源的依賴、提升電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、重啟核電發(fā)展、提高能效、鼓勵(lì)替代能源和可再生能源發(fā)展等突出矛盾和問(wèn)題。該提升標(biāo)準(zhǔn)的在新法中明確提升；該修正的在新法中及時(shí)加以修正；該解決的新問(wèn)題在新法中明確規(guī)定其解決辦法。比如針對(duì)2003年美加大停電事故暴露出的問(wèn)題，這部新的能源法增加了提升輸電網(wǎng)設(shè)施和加強(qiáng)可靠性的規(guī)定。考慮到現(xiàn)在核電技術(shù)已經(jīng)非常成熟，完全能保證核能的安全應(yīng)用，法律授權(quán)美國(guó)未來(lái)可興建核能發(fā)電廠。
二是可操作性強(qiáng)。新的能源法將各項(xiàng)政策目標(biāo)盡可能量化，同時(shí)還制定具體的財(cái)稅措施、管理程序和獎(jiǎng)懲辦法以利于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如，為了刺激企業(yè)及家庭、個(gè)人更多地使用節(jié)能、潔能產(chǎn)品，該法規(guī)定在未來(lái)10年內(nèi)，政府將向全美能源企業(yè)提供146億美元的減稅額度，以鼓勵(lì)石油、天然氣、煤氣和電力企業(yè)等采取節(jié)能、潔能措施。還拿出13億美元鼓勵(lì)私人住宅使用零污染的太陽(yáng)能等。
三是立法速度快。布什自2001年上臺(tái)以來(lái)，就極力推進(jìn)制定能源法案。盡管至今仍有不少爭(zhēng)議，但短短4年即告完成。之所以新能源法能在這么短的時(shí)間內(nèi)獲得通過(guò)，關(guān)鍵是因?yàn)槊绹?guó)的法律制度比較健全，法治觀念深入人心。
四是執(zhí)法有保障。這部能源政策法除需要聯(lián)邦和州政府行政與司法系統(tǒng)執(zhí)行以外,明確要求聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)(FERC)制定強(qiáng)制性的各項(xiàng)實(shí)施計(jì)劃。同時(shí)，新的能源法還具體規(guī)定了多項(xiàng)配套規(guī)章的制定機(jī)關(guān)和頒發(fā)時(shí)限。
五是立改相結(jié)合。新的能源法對(duì)現(xiàn)行《聯(lián)邦電力法》、1992年《能源政策法》、1978年《公用事業(yè)管制政策法》以及《國(guó)家天然氣法》、《天然氣政策法》、《能源部組織法》、《證券交易法》等多項(xiàng)法律中不適應(yīng)的有關(guān)規(guī)定都作了修訂，還廢止了1935年的《公用事業(yè)控股公司法》，以該法第1261～1277條的規(guī)定加以代替。較好地處理制定新法與修改或廢止現(xiàn)行法律之間的關(guān)系，將有關(guān)法律的廢、改、立結(jié)合起來(lái)。
六是堅(jiān)持能源領(lǐng)域改革。雖然美國(guó)自20世紀(jì)90年代初期開始電力體制改革，但由于是聯(lián)邦制國(guó)家，各州的立法權(quán)限大，電力體制改革的具體做法有較多差異，有的電網(wǎng)和地方搞得比較成功，有的效果不好，比如大家熟悉的加州大停電事故就與改革的方案設(shè)計(jì)不妥有很大關(guān)系，但改革的方向并沒(méi)有改變。在這部新法中，對(duì)電力監(jiān)管、激勵(lì)電網(wǎng)設(shè)施投資、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、重罰電力市場(chǎng)操縱等行為都有相應(yīng)的規(guī)定。
七是重視能源基礎(chǔ)性、綜合性和前沿技術(shù)的研發(fā)，在該法中有專門的一個(gè)篇章規(guī)定"研究與開發(fā)"。八是注意改善國(guó)際形象，美國(guó)沒(méi)有簽訂《京都議定書》，受到國(guó)際社會(huì)的普遍指責(zé)，在這部新的能源政策法中特別將"能源效率"列為第一篇章，還將"氣候變化"單列為第16篇章等。記者：我國(guó)能源立法的現(xiàn)狀如何?葉榮泗：改革開放以來(lái)，特別是"九五"以來(lái)，我國(guó)的能源立法得到長(zhǎng)足的進(jìn)步。《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》等單行法律以及一大批行政法規(guī)和地方法規(guī)相繼出臺(tái)，今年初全國(guó)人大常委會(huì)又通過(guò)了《可再生能源法》，再過(guò)不到100天就要附諸實(shí)施了。
這些法律的頒不實(shí)施無(wú)疑使我國(guó)能源的開發(fā)和利用在相當(dāng)程度上走上了依法管理的軌道。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步確立，改革的不斷深化以及能源工業(yè)的快速發(fā)展，能源立法明顯滯后。表現(xiàn)如下：能源法體系不完備。缺少起"龍頭"作用的能源基本法，石油天然氣法和原子能法的法律地位和調(diào)整原則尚在進(jìn)一步論證，能源安全、石油儲(chǔ)備等缺乏法律保障。資源開發(fā)法律保障欠缺。一方面是煤炭等能源資源的窮挖濫采和能源領(lǐng)域的無(wú)序建設(shè)，另一方面則是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的成效不大和能源利用效率的低下。現(xiàn)行法律可操作性較差。
許多法律規(guī)定過(guò)于原則，尚需要制定相當(dāng)數(shù)量的配套法規(guī)才能使其可操作。即便是新頒不的《可再生能源法》，其確立的可再生能源總量目標(biāo)、發(fā)電并網(wǎng)和全額收購(gòu)、專項(xiàng)資金和稅收、信貸等重要法律制度，也需要制定不少相應(yīng)的配套條例、標(biāo)準(zhǔn)和辦法，才能有效實(shí)施。另外，現(xiàn)行法律實(shí)施不力也是一個(gè)普遍性的問(wèn)題。記者：美國(guó)新的能源法對(duì)我國(guó)有何借鑒意義?葉榮泗：盡管我國(guó)的法律體系與美國(guó)等英美法系國(guó)家不同，但我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)制定新的能源法的經(jīng)驗(yàn)，盡快啟動(dòng)我國(guó)能源基本法(能源法通則或能源政策法)的論證起草工作。建議將研究和起草我國(guó)能源基本法納入"十一五"國(guó)家立法規(guī)劃，并作為立法機(jī)關(guān)和國(guó)家能源辦等部門的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。
為什么重要而緊迫?長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)過(guò)分倚重對(duì)能源和資源的政策調(diào)整，忽視用長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律進(jìn)行調(diào)整，而政策調(diào)整具有易變性、不穩(wěn)定性和短期性，并且往往缺乏國(guó)家強(qiáng)制力的保障，容易被人忽視，得不到很好的落實(shí)。制定能源戰(zhàn)略也非常重要，但能源戰(zhàn)略在體現(xiàn)國(guó)家意志和國(guó)家強(qiáng)制力方面地位不夠，因此也需要制定能源法來(lái)加以保障。我國(guó)雖然已經(jīng)頒不了一些能源單行法，但是也需要基本法。
現(xiàn)在制定能源基本法更顯得重要而迫切，也有條件搞得更快一些。基本法解決共性和共通的、戰(zhàn)略性的、根本性的、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的問(wèn)題，解決中央和地方的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。基本法和單行法可以平行而不交叉，可以結(jié)合起來(lái)。現(xiàn)在制定能源基本法還可以應(yīng)對(duì)愈來(lái)愈復(fù)雜的全球能源形勢(shì)，有利于消除其他國(guó)家拋出的"中國(guó)威脅論"等疑慮，對(duì)外樹立科學(xué)發(fā)展的良好形象。隨著改革的不斷深化，雖然各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系特別是權(quán)利關(guān)系變得更為復(fù)雜，制定能源基本法將涉及各方利益和權(quán)利的調(diào)整，難度必然很大，但是能源的若干突出問(wèn)題和利益沖突，沒(méi)有法律調(diào)整也是解決不了的，因此越是難越顯得必要，越需要抓緊做。