“十五”目標完成不利存在顯著差距
要合理務實地確定“十一五”期間我國環境保護和生態建設的主要目標，必須對我國的生態、環境變化態勢和目前完成“十五”計劃目標的水平有全面的認識。
在即將過去的“十五”中，我國在環境保護和生態建設領域的目標總體來看完成得相對較差，尤其面上目標基本都未完成。
1． 少數完成得較好的有：
——環境管理能力建設目標多數完成，如對建設項目（包括生態建設和環境保護項目）的規劃進行環境影響評價、新排污費制度均已形成法規；
——發達地區尤其是發達地區的重點城市在污染物排放總量控制上完成得較好。東部發達地區的重點城市如北京、上海、大連等，在工業污染治理、城市環境綜合整治上均進步明顯，太湖流域的水污染治理也基本達到預定目標。
2． 與計劃目標存在顯著差距，按期完成已基本無可能性的有：
——“三河三湖”水污染治理、“兩控區”二氧化硫排放量控制均未達到預定目標，工業污染排放總量控制和生活污染治理設施建設均沒有達到計劃目標。
在“三河三湖”（淮河、遼河、海河、太湖、巢湖、滇池）中，只有約1/3的水域達到或優于地表水環境質量3類標準，2/3的水域水質在4類以下，超過1/3的水域其水質為劣5類，沒有按照已公布規劃達到水質要求。其中只有太湖流域治理得較好，其它不僅改觀不大，還多次出現嚴重污染事故。尤其淮河流域，雖經10年治理，水質狀況仍然呈現“三個未改變”：死水狀況沒有改變、水質性缺水狀況沒有改變、水污染頻繁成災狀況沒有改變。
全國廢水排放量、生活污水排放量、工業廢水排放量均在2003年出現反彈。二氧化硫排放總量不僅未按計劃比2000年排放總量減少10%，還有所增加。煙塵和粉塵排放總量，在2003年也一改近幾年逐年下降的趨勢，呈現較大幅度的反彈。
生活污染治理滯后。重點流域城市污水處理廠按計劃建成率僅為40%，遠遠未達到計劃要求。而且其中半數以上城市污水處理廠非正常運行，出水水質超標的超過1/5。
——荒漠化、水土流失控制未能達到計劃目標。
目前全國荒漠化土地面積超過267.4萬平方公里，荒漠化仍呈加速擴展趨勢，沙塵暴災害仍然高發，水土流失面積仍居高不下。水土流失和荒漠化“局部治理，整體惡化”的態勢沒有如“十五”計劃所要求的得到有效遏制。
——生態功能區（包括自然保護區、自然小區和生態示范區等）建設的數量目標超額完成，但質量問題凸顯。
目前我國已建成生態示范區82個，規劃生態功能保護區31個，設立自然保護區2194個，占陸地國土面積比例高達14.8%，已超過多數發達國家，但管理水平滯后，“批而不建、建而不管、管而不力”現象嚴重。
總之，“十五”期間我國的環境和生態變化仍然呈現“點上治理、面上破壞”。面上目標的完成情況和完成能力都不盡人意，而且與“九五”期間相比，“十五”期間環境恢復的勢頭出現停滯現象。
生態和環境惡化的主要原因
“十五”生態建設和環境保護的面上目標完成不好的原因主要有以下3點：
1． 經濟發展階段和增長方式的影響
社會經濟運行方式決定了資源、環境問題的表現和程度，在不同的發展階段，面對的資源、環境問題是不同的。一般認為，“十五”以來，我國逐漸進入重化工業高速發展時期。這個時期的顯著特點，是包括能源、交通和通信設施在內的基礎設施建設得到顯著加強，鋼鐵、電解鋁、水泥等重要工業原材料生產量大幅增長，因此推動第二產業的比重加速上升。然而，在這個階段，中國經濟發展戰略的選擇受著兩個根本性的資源、環境約束：
第一， 中國從來沒有將來也不可能有發達國家重化工業高速發展時期享有的廉價資源供應量和環境容量；
我國在主要能源和金屬礦產上對外依存度已經過高，這已經造成了國際市場相關產品的價格暴漲，極大地提高了我國的發展成本；同時，我國的污染已經呈現出“復合型、壓縮型”的特點，發達國家在工業化中后期出現的污染公害已經在我國普遍出現，我國已沒有繼續支持這種增長方式的環境容量。
第二， 中國經濟增長至今仍然主要是發達國家已基本超越的“高資本投入、高資源消耗、高污染排放”的模式。
在這“兩個約束”背景下，資源消耗大、污染排放重的重化工業的高速發展，注定了污染治理的負擔空前加大。加上新開工項目過多、在建規模過大、技術含量過低，使各地的工業污染在“十五”后期出現2000年“一控雙達標”行動結束后最大的一次反彈。
2． 不當政績觀的影響，使得工業污染治理中地方保護嚴重，生活污染治理投資不足不當
許多地方受不當政績觀的影響，沒有正確處理經濟增長與環境保護的關系，片面追求GDP增長：一方面盲目發展高耗能、重污染產業，同時包庇縱容違法排污行為；一方面對治污工程不重視，沒有積極籌集治污資金或未安排資金用于城市污水、垃圾處理等基礎設施建設。“十五”期間，許多地方環保投資不足，治污工程建設滯后。如淮河流域水污染治理工程截至目前投資完成率只有34％，個別省份甚至不足20％。而且在投資不足的情況下，有限的治污資金的利用效率也不高：流域治理建設項目系統性不夠、相互脫節；污水管網建設滯后，加上污水處理收費政策不到位導致運行經費短缺，使建成的污水處理廠不能及時發揮作用。
3． 法規執行和環境監管能力不適應形勢發展的需要
我國的環保法律法規已成體系，但對環境違法行為的處罰規定普遍過松，且沒有引入刑事責任。同時，基層環保執法部門監管手段落后，沒有關停權力，不能及時發現并制止企業偷排、漏排、超標排放等問題，加上地方保護主義的影響，造成了企業違法成本低、守法成本高而環保部門執法成本高。
“十一五”生態和環境變化態勢預測
1． 對“十一五”期間環境變化的態勢預測
根據目前的生態、環境變化態勢，并分析“十一五”期間的經濟增長形勢，預測“十一五”期間的生態和環境態勢變化將呈現以下幾個特點：
第一，總體環境質量仍有進一步惡化的可能。這是因為隨著重化工業的高速發展，在技術水平、資源利用效率和污染物達標排放率等方面沒有發生質的飛躍的情況下，工業“三廢”排放總量仍可能增加。
第二，東部發達地區的城市環境有優先恢復的可能。這一點不僅已為“十五”期間若干大城市的事實所證明，而且在于東部有些地區已經初步建立了行之有效的環境設施市場化建設和運營機制，污染治理已經成為對民間資金較有吸引力的投資領域。
第三，中西部地區生態惡化的勢頭有可能減緩。這一方面是因為隨著我國工業化和城市化的發展，人口重心將進一步向東部遷移和向城鎮集中，中西部的生態更多地可以得到自然恢復；一方面是因為六大國家級林業工程投資的重點主要在中西部，且力度在不斷加大。這將較好地抑制造成水土流失和荒漠化的主要因素——過牧、濫墾、亂伐。
第四，過去未引起重視的環境問題將隨著經濟社會的發展逐步顯現。僅舉三種新污染物為例：一是大量新合成的化學物質可能成為人類帶給自然的新的持久性有機污染物，如品種更加多樣和理化特征更加穩定的石油化工產品；二是PM10等細顆粒物污染問題會由于城市建設規模的迅速擴大更加嚴重；三是大量的產品類廢棄物和廢水、廢氣處理產生的污泥等非傳統廢棄物將隨著生產的發展和環保產業的發展急劇增加。這些新污染物帶來的環境問題雖然只是初露端倪，但由于其直接影響人居環境，必須高度重視。
2．“十一五”期間環境保護和生態建設的有利條件
在確定“十一五”期間環境保護和生態建設目標時，應該看到已經出現的有利條件：
——發展觀、政績觀的變化
隨著科學發展觀的提出，一些落實措施也將出臺：綠色GDP統計體系，官員任期環境目標責任制等，這都使各地將更加注重全面、協調、可持續的發展；
——綜合國力顯著增強，中央政府的生態效益補償力度顯著加大
隨著國民經濟的快速發展，國家的財政收入近年來保證了10%以上的年增長率。這樣，盡管用于環境保護、生態建設的資金比例增長幅度不大，但資金總量顯著加大。這既可以保證全國污染治理投資的增長，也可以保證中央政府不斷加大以退耕還林、天然林保護等項目形式體現的生態效益補償的力度。
——循環經濟的發展理念開始實踐
國家積極倡導循環經濟的發展理念，一系列相關政策已經或即將出臺。這不僅有利于優化產業結構，提高資源利用率，減少廢棄物產生量，也有利于轉變污染治理的模式，減輕末端治理的負擔。
“十一五”環境保護生態建設的基本目標
由于環境管理體系日漸完備，各地對環境的動態監測和信息披露能力、水平都有了較大的提高。但也正因為此，環境問題不僅在生理上，也在心理上對公眾產生了更為重要的影響，環
境目標在社會發展目標中的重要性日益凸顯。但同時必須認識到生態建設、環境保護只是社會發展的局部領域，務實地解決環境問題必須將其放到生產發展、生活富裕、生態良好的總目標下統籌解決，在重化工業高速發展時期，將環境目標超前于其它發展目標是不現實的。
國家有關部門制定的《“十五”生態建設和環境保護重點專項規劃》中已經提出了2010年的具體目標。但在目前的經濟發展階段，環境壓力迅速增大，這種情況下還要解決“十五”期間的欠賬問題，其中的面上目標普遍需要向下調整才可能完成。但是，在點上目標取得突破是力所能及的，而且以人為本的科學發展觀強調以非特定大多數人的基本利益為本，因此人口密集和事關國家生態安全、可持續發展能力的重點地區應該得到優先的環境治理。據此可以提出“十一五”期間的環境保護、生態建設的基本思路：從名義上的全面治理轉向務實的重點治理。在減緩生態、環境面上惡化趨勢的同時，進行重點治理，使重點地區的人居環境質量有所改善，自然保護區等重點生態功能區的管理質量得以提高。
基于《“十五”生態建設和環境保護重點專項規劃》和這一思路，根據環境形勢的變化和有利條件，可以提出“十一五”期間的環境保護、生態建設的基本目標。
環境保護的基本目標是：在滿足以下三個前置條件——污染治理投資增長到占GDP2%以上、工業廢水、廢氣達標排放率穩定在90%以上和三次產業的比例按有關“十一五”規劃得到調整——的情況下，主要工業污染物排放總量基本維持在“十五”末期水平，“增產少增污”；生活污染物排放總量有所減少，47個環境保護重點城市和“三河三湖”（淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池）地區環境質量得到改善。80%以上的重點城市集中式飲用水源地水質基本達標，70%的重點城市空氣質量達到環境標準，全國地表水國控斷面好于Ⅴ類水質的達到75%；生活污染治理設施的建成率和運轉率顯著提高，其中城市污水集中處理率應達到40%，垃圾無害化處理率應達到60%。“三河三湖”地區農業面源污染加重的趨勢有所減緩，農村地區的飲用水源得到有效保護。
這些目標中尤其要注意“三河三湖”地區的污染治理。“三河三湖”地區是我國人口密度較大、污染危害明顯、治理障礙突出、社會矛盾尖銳的地區。在這種地區通過多種手段加強治理確保環境目標的實現，不僅治理效益顯著，直接關系到3億多人民的切身利益，而且有利于形成普適性較強可以在全國推廣的機制。
生態建設的基本目標是：努力遏制人為因素產生的水土流失和荒漠化發展，在黃河、長江上游地區基本控制水土流失，在“三北”關鍵地區（如京津風沙源區等）控制荒漠化的發展。進一步加大林業六大重點工程的投資力度，使森林覆蓋率提高到20%左右。加強對自然保護區等重點生態功能區的管理，確保其生態功能的正常發揮。
這些目標中尤其要注意提高自然保護區的管護水平。自然保護區是維護國家生態安全的主要功能區并集中了我國生物多樣性的精華，資源一旦被破壞就難以恢復。在我國保護區的數量已經達到較高水平的情況下，“十一五”期間應該從“十五”期間的注重數量增長轉移到注重質量提高上。
幾點政策建議
為了完成前述目標，國家應該予以若干相應的政策配合：
1． 優先開展資源環境核算，以落實科學發展觀，樹立正確的政績觀
在重化工業高速發展時期，應該更加強調經濟增長的質量，統計指標應該更好地反映經濟增長的代價，這樣才可能落實科學發展觀。
2004年以來，國家已經開始著手進行有關綠色GDP指標體系的研究和試行工作。“十一五”期間，在加緊這一工作的同時，應優先開展對資源環境的核算，并納入國民經濟的核算體系，以便能正確衡量經濟增長的資源、環境代價，正確衡量發展成果和政府政績。
同時，還應建立領導干部任期環境質量責任制和行政問責制等有利于落實正確政績觀的制度，使領導干部能夠正確處理經濟增長與環境保護的關系，使官員的個人政績不至于與長遠的人民利益相悖。
2． 強化政策導向，通過產業政策和治理行動積極調整產業結構
由于我國正處于重化工業高速發展時期，難以限制對資源、能源、環境壓力較大的產業的發展，但國家應該通過產業政策和治理行動提高產業集中度和技術水平，鼓勵發展資源消耗低、附加值高的高新技術產業、服務業和用高新技術改造傳統產業，以提高單位環境容量資源的經濟產出，減小發展帶來的環境壓力。
3． 大力發展循環經濟，實現環境治理模式從末端治理向源頭和全過程控制的轉變
國家應該通過各種政策措施大力發展循環經濟，降低污染物的排放量。國家財政、稅務部門應當研究制定對開展資源節約、廢棄物循環利用和生產再生資源產品的企業減免稅收的優惠政策，以扶持資源綜合利用企業的發展，提高再生資源產品的市場競爭力；對企業綜合利用資源的，各地稅收征管部門要按照有關文件，嚴格貫徹執行已有的稅收減免政策。通過這些工作，達到通過生產環節實現廢棄物的減量化、無害化的目的，完成環境治理模式從末端治理向源頭和全過程控制的轉變。
4． 在污染末端治理中深化市場機制，建立“誰治理、誰受益”制度
污染者付費，是在污染末端治理中深化市場機制的重要基礎條件。應合理確定污染治理的收費標準，逐步達到補償合理成本略有盈利的水平，以實現“誰治理、誰受益”，并通過稅收、金融等方面的優惠政策積極引導社會資金進入污染治理和生態建設領域。
5． 完善法規和標準，加強環境管理能力建設
要根據完成生態建設和環境目標的要求，建立健全法規體系，同時對一些不符合實踐需要的條文進行修訂，使刑事責任落實到人，以加大法律懲戒的力度。完善環境標準，修改不合理的污染物排放標準，制定有關生態功能區建設和管理的質量標準。對一些已經造成環境問題的新污染物，先從地方層面有針對性地制定相關標準，以引導對這些新污染物的治理。加強環境管理能力建設，尤其要大力提高重點地區基層環保執法監管的水平，強化“三河三湖”地區流域的管理機構在水資源管理方面的行政權威。實行環境影響評價終身責任制，做到環評、審批、監管責任到人。
6． 抓住重點地區水污染治理和改善自然保護區管理這兩個治理效益突出的主要目標
對于“三河三湖”以及南水北調東線、三峽庫區等重點地區的水污染治理，一方面要注意末端治理手段的多樣化和實現環境容量的空間調配；另一方面要積極進行經濟政策創新，使在產權可以明晰的領域將環境由公共產品轉化為俱樂部產品，以有利于污染治理的籌資和治污資金使用效率的提高。
對于自然保護區等重點生態功能區的建設和管理，要強調以質量為首位目標。應該調整政策，改變生態建設和治理資金的投入順序，優先投入像自然保護區這樣事關國家生態安全和可持續發展能力的重點生態功能區。
7． 將生態建設和扶貧開發進一步結合起來，實現貧困地區經濟、社會和環境的協調發展
我國水土流失和荒漠化嚴重的地區絕大多數屬于貧困地區，這些地區的生態建設大多能夠實現環境效益與經濟效益的雙贏，扶貧開發可以和生態建設結合起來進行。要注意通過建設基本農田、改善農業生產條件使大面積的生態得到休養生息的機會；通過延續和完善“退耕還林還草”政策，加大林業六大國家級工程的投資力度，使這些地區的農業生產結構得到調整，土地得到整治，環境效益和經濟效益得到兼顧。通過這些措施，既減少人為的破壞，又增強治理水土流失和荒漠化的力度。